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经济日报,光明日报

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新型城镇化要突出城乡统筹、人地协调,根本前提是尊重农民意愿、保护农民利益、保障粮食安全。土地问题始终是城镇化的焦点和难点,关乎发展大业、民生大计。我国快速城镇化进程中暴露出的诸多土地问题,成为新型城镇化亟待破解的首要难题。

中科院地理科学与资源研究所研究员 刘彦随

尴尬现状:耕地面积减少与利用效率低下并存

经济日报

土地快速非农化,导致耕地面积持续减少。土地过度依赖型的快速城镇化,带来了城镇建设、交通、工业、商业等各类用地不同程度的快速增长,土地城镇化远快于人口城镇化。一些地方政府热衷于加快征地、出让土地,获取丰厚的土地财政,却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的社会责任。受利益驱使,有的企业以地套利,人为加剧了我国保发展、保资源、保权益的巨大压力。

党的十六大以来,围绕破除城乡二元结构,破解保护耕地与保障发展压力,节约集约用地的制度建设取得重大进展。党的十七届三中全会提出实行最严格的节约集约用地制度,国务院发布关于促进节约集约用地的通知、关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知,国家“十二五”规划提出了单位国内生产总值建设用地面积降低30%,这些都表明节约集约用地已成为资源节约优先战略的重要内容。

快速城镇化进程中城市空间利用呈现低密度、分散化的倾向,建设用地规模扩张,等级结构不合理,投资开发强度低,导致城市土地闲置和粗放利用的问题也十分突出。

坚持国土资源管理改革与发展的节约集约利用方向。通过强化“控增逼存”、“开源节流”,促进土地要素组织与空间利用效率的提升,推进土地利用模式与管理方式的转变,发挥土地供应政策参与经济调控、土地市场机制引导城乡转型与产业升级的重要作用。

土地征用催生失地农民,农民权益受损。随着我国城镇化格局的演变,失地农民问题开始由东部沿海地区向中西部地区转移。当前全国因建设征地造成的失地农民多达数千万。大规模、长距离、候鸟式的人口流动,一定程度上反映了我国土地制度、就业制度安排的不足。由于土地产权不明晰,土地收益分配不明确,致使土地征用补偿的标准低、难到位,农民难以获得土地市场增值收益。现行关于失地农民就业、医疗、养老保险、最低生活保障等制度尚未健全,城镇化成果难以真正惠及农民。

深入开展农村土地整治,搭建城乡统筹与新农村建设新平台。近年来,我国大力推进高标准基本农田建设和土地整治重大工程取得明显成效,建立了“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与”的工作机制,为增加耕地面积、提升土地产能、提高用地效率、保护生态环境、保障粮食安全、增加农民收入做出了积极的贡献。

农村人口快速非农化,造成“人地分离”、土地撂荒、闲置,导致越来越多的空心化村庄。农村“建新不拆旧”、耕地侵占和环境污染问题日益凸显,“乡村病”日趋严重。据中科院地理资源所测算,通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制,全国空心村整治潜力达1.14亿亩。随着大量农村青壮年劳动力进城,农村留守人口比重过高,农业经营主体老弱化,已造成一些地区耕地复种指数降低、有地无人耕等新问题,这将严重影响甚至危及我国耕地资源保护、现代农业发展、粮食安全保障。

推进节约集约用地的意义重大、潜力巨大,但正面临前所未有的严峻挑战。进一步破解驱动土地征用、追求土地财政、造成土地浪费的体制与机制矛盾,创建中国特色的节约集约用地战略体系、制度体系与政策体系势在必行。

破解之策:推进集约节约用地与保障农民权益并重

城镇建设、产业用地的旺盛需求及其土地低效利用问题十分突出,亟须强化土地投资强度和用地进度的双约束,完善节约集约用地奖惩制度及其差别化管理政策,建立节约集约用地的激励引导机制、监督考核机制、土地供给与需求的双向调节机制。探索推进大城市“三旧”改造,促进产业结构转型、用地方式转变、体制机制转换。

快速城镇化引发的土地问题,必将由新型城镇化来解决。关键要科学论证,周密谋划,探寻破解之策。

城乡发展转型期的农村土地非农化与农村空心化问题将长期存在,亟须推进土地权能制度与收益制度的同步改革,破解农村土地废弃与浪费难题。当前我国城乡人口约1比1,城乡建设用地却为1比4,迫切需要创新农村土地流转机制、人地业协同机制,引导人口集中、产业集聚、土地集约,重在推进空心村综合整治,挖掘上亿亩的土地潜力。

转变土地依赖型城镇化模式,要推进节约集约用地战略。扭转土地快速非农化和土地闲置低效利用的局面,关键在于强化我国土地立法与执法,加快转变发展方式,变革传统城镇化模式,适时把控城镇化的合理进程与空间格局,将城镇化进程中土地征用与引导企业、发展产业、扩大就业有机结合,健全节约集约用地的长效机制和督察制度。

农村劳动力老弱化与一些地区出现的“有地无人耕”现象日益凸显,亟须强化农村土地管理与节约集约用地主体,健全农村土地统分结合与专业合作新机制,引导土地合理流转与规模经营,创新促进城乡土地配置与内涵发展的长效机制,全面提升土地价值及其资产性收益水平,让城乡居民依法享有土地权益。

同时,促进城镇建设用地合理流转,着力提高土地利用效率,需要破解城镇建设用地需求刚性增长与其供给刚性不足的矛盾,亟须在控制建设用地增量、盘活存量、把握流量上狠下功夫,将新增建设用地与存量用地的开发利用水平相挂钩,强化城镇土地投资强度和用地进度“双约束”,积极探索闲置低效用地开发与再配置的新途径,实现在存量土地挖潜中求增量,在提升土地效率中优结构的战略目标。

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如何创新农村土地制度与机制,切实保障农民土地权益?当前亟须做好顶层制度设计,同步推进征地、节约集约用地和农村土地产权制度改革,建立新型城镇化土地、人口、产业协同机制。

应创新农村土地“功能性替代”机制,将完全失地或部分隐性失地的农民全部纳入城镇最低生活保障体系,确保农民失去土地,而不失去其生存与发展能力。

建立多区域、多用途征地价值补偿评估体系,健全被征地农民土地发展权益转换保障机制、土地征用增值收益分配机制,推进全国农村土地整治工程化、制度化,夯实现代农业基础,提升村镇发展能力,保障土地民生、保护农民权益,给农村发展提供坚实可靠的未来。

此外,统筹城乡土地利用,还要搭建新型城镇化发展新平台。健全城乡统一的建设用地市场,推进城乡同地同权、增减挂钩、市场配置。以整治“空心村”、根治“乡村病”倒逼土地制度改革,破解农村人地分离、村庄空废与污染难题。研究出台农村集体建设用地流转与配置办法,探索改革农村家庭“一户一宅”批地建房为一定区域内中心村建设集中供地新模式,鼓励创新农村宅基地确权流转市场化模式,积极探索宅基地保障性功能转化与农民工市民化就业安置模式,建立完善农村土地使用权股份化与经营专业化模式,为推进新型城镇化,搭建新平台,营造新环境。

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